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Conseguenze e indicazioni della storica sentenza a sfavore della Commissione europea

Sentenza nelle cause riunite T-98/16, Italia / Commissione, T-196/16, Banca Popolare di Bari SCpA, già Tercas-Cassa di risparmio della provincia di Teramo SpA (Banca Tercas SpA) / Commissione, e T-198/16, Fondo interbancario di tutela dei depositi / Commissione

Tercas, conseguenze e indicazioni della storica sentenza

Il Tribunale Ue ha annullato la decisione della Commissione che nel dicembre 2015 aveva considerato come aiuto di Stato illegittimo e  incompatibile il sostegno del Fondo interbancario di tutela dei depositi (Fitd) al salvataggio di Banca Tercas. Si tratta di un’importante vittoria sul piano legale per la Repubblica italiana e il Fondo interbancario, che avevano presentato ricorso argomentando che il sostegno era di tipo privatistico e non rientrava quindi nel controllo degli aiuti di Stato. Occorre ora interrogarsi sulle conseguenze della pronuncia sul piano giuridico e della politica pubblica. La sentenza del Tribunale rovescia la valutazione della Commissione su un aspetto centrale: quello della natura di aiuto di Stato dell’intervento del Fondo. La giurisprudenza europea non esclude che, in presenza di particolari condizioni, misure adottate da organismi di natura privata possano essere considerate aiuto di Stato. La Commissione, tra l’altro, in passato ha considerato aiuti di Stato alcuni interventi dei sistemi nazionali di garanzia dei depositi danese, polacco e spagnolo. Nel caso Tercas, tuttavia, il Tribunale evidenzia che la Commissione non ha dimostrato che la misura fosse riconducibile a una decisione delle autorità pubbliche. Il Fitd è un consorzio volontario di natura privatistica istituito per perseguire gli interessi comuni dei suoi membri. Il suo statuto prevede espressamente che il Fondo possa decidere di intervenire preventivamente a sostegno di una banca in difficoltà al fine di minimizzare gli oneri per i suoi membri rispetto allo scenario di una crisi accompagnata dall’obbligo di rimborsare i depositanti. Secondo il Tribunale la misura di sostegno a Tercas deliberata dagli organi del Fondo corrispondeva a questa situazione e l’esistenza di un’autorizzazione della Banca d’Italia non ne ha alterato la natura privatistica. La prima conseguenza della sentenza riguarda l’onere della prova in capo alla Commissione. Il diritto europeo consente di applicare la disciplina degli aiuti di Stato anche a interventi effettuati da soggetti non a controllo pubblico, ma la Commissione deve dimostrare con elementi molto convincenti che le risorse private vanno in realtà considerate pubbliche e che le decisioni sono imputabili alle pubbliche autorità. Il Tribunale è netto nel richiamo tanto che pone a carico della Commissione stessa tutte le spese del procedimento. La seconda conseguenza è che per il Fitd si aprono nuove possibilità di interventi di sostegno a banche in difficoltà senza dover percorrere la strada della notifica preventiva dell’aiuto e delle conseguenze in termini di avvio delle procedure di risoluzione. Peraltro, il modello italiano dell’intervento preventivo su base volontaria ha ispirato la direttiva europea sulla garanzia dei depositi del 2014, che ha previsto questa possibilità per tutti i sistemi interbancari di garanzia a livello europeo. La terza conseguenza riguarda le eventuali azioni risarcitorie che i soggetti danneggiati dagli effetti della decisione potrebbero avviare a carico della Commissione. È indubbio che la decisione Tercas abbia cambiato il corso della storia finanziaria italiana. L’approccio della Commissione ha infatti portato in questi anni a considerare precluso l’intervento del Fitd per interventi di ricapitalizzazione e a utilizzare canali diversi. Per un’azione risarcitoria, tuttavia, non è sufficiente l’annullamento della decisione della Commissione: secondo la Corte di giustizia occorrono anche altri elementi, tra cui la dimostrazione di un grave comportamento illecito in capo ai decisori europei e quella del nesso di causalità rispetto ai danni lamentati dai ricorrenti. È una strada in salita. Il tema forse più interessante è se vi siano indicazioni da trarre dalla sentenza Tercas per la politica pubblica nei confronti delle banche in difficoltà. Le criticità del regime europeo per la prevenzione e la risoluzione delle crisi bancarie creato con grande rapidità dopo il 2012 sono note: manca ancora un sistema integrato di garanzia dei depositi; le risorse pubbliche a disposizione in caso di una crisi sistemica sono insufficienti; le regole sul bail in anche per i depositanti sopra i 100mila euro sono probabilmente troppo rigide. Va però riconosciuto che le nuove regole europee assicurano una maggiore trasparenza rispetto al passato per la gestione delle crisi bancarie. La sentenza Tercas non comporta nessun passo indietro rispetto a questa impostazione e non sostiene, neppure indirettamente, un modello che ponga sistematicamente l’onere del salvataggio delle banche fuori mercato a carico delle banche sane. Dopo la sentenza, quindi, si apre uno scenario di maggiore libertà di azione per interventi di sostegno di tipo mutualistico, nel rispetto delle regole europee di concorrenza. Al contempo, resta fondamentale un’incisiva azione di vigilanza e gestione delle crisi nell’ambito del sistema integrato a livello europeo per assicurare la tutela dei risparmiatori, la stabilità del sistema bancario e la sana e prudente gestione delle banche. Stefano Micossi e Ginevra Bruzzone | Il Sole 24 Ore | 22/03/2019 Crisi bancarie: questa sentenza è una lezione per l’Europa

La sentenza appena emanata della Corte europea sulla gestione delle crisi bancarie ribalta la rigida posizione della Commissione UE sugli aiuti di stato. Dovrebbe insegnare alle istituzioni europee a essere ora più pragmatiche e vicine ai cittadini. Aiuto di stato o no? La Corte di giustizia della Unione europea ha emanato il 19 marzo una sentenza storica. In sostanza, ha ammesso che l’intervento del Fondo interbancario di tutela dei depositi (Fitd) per finanziare il salvataggio di una banca non è un aiuto di stato, e quindi non è un motivo sufficiente per fare scattare il bail-in. La sentenza è stata emessa con riferimento ad un caso specifico, quello della Cassa di risparmio di Teramo (Tercas), ma ha implicazioni per le altre crisi bancarie che hanno animato le cronache negli ultimi anni. Se fosse stata emessa con maggiore tempestività, avrebbe probabilmente cambiato la storia recente, non solo in relazione alla gestione delle crisi bancarie, ma anche per le implicazioni politiche che ne sono scaturite. La materia è tecnica, ma ha avuto un impatto molto forte sull’opinione pubblica, a partire da Banca Etruria in poi. Ma quel è la materia del contendere? Negli scorsi anni, di fronte al dissesto di alcune banche di piccola dimensione, la posizione italiana, sostenuta dalla Banca d’Italia e dall’Abi, è stata: il Fitd può farsi carico di coprire le perdite accumulate in passato da queste banche, in modo da favorire la loro ristrutturazione e se possibile il loro acquisto da parte di un’altra banca in buone condizioni. In questo modo, il Fitd evita la liquidazione della banca in crisi, che sarebbe più costosa per il Fitd stesso, chiamato in tal caso a rimborsare tutti i depositi della banca liquidata fino a 100 mila euro. Peccato che la Commissione UE abbia sempre detto: attenzione, un intervento del Fitd è un aiuto di stato, e come tale fa scattare il bail-in, o almeno la sua versione più soft limitata alle azioni e alle obbligazioni subordinate (il cosiddetto burden sharing). In questo modo, ha di fatto sbarrato la strada a un intervento a carico delle banche, che avrebbe potuto evitare il coinvolgimento dei risparmiatori. Il Fitd è infatti alimentato dai contributi delle banche, senza alcun apporto di denaro pubblico. Ma allora perché considerarlo aiuto di stato? Il motivo sta nel fatto che i contributi delle banche al Fitd sono obbligatori. Tanto che il Fitd si è poi inventato il cosiddetto “braccio volontario”, con il quale è intervenuto in soccorso di alcune piccole banche (Tercas stessa e le casse di risparmio romagnole). Quest’ultima forma di intervento non è stata considerata aiuto di stato dalla Commissione UE, in virtù della sua “volontarietà”: un equilibrismo degno di un azzecca-garbugli, visto che si tratta sempre degli stessi soggetti (le banche) che intervengono collettivamente a sostegno di una banca in crisi. I costi della rigidità La rigidità della Commissione UE è costata cara. Costrinse il governo italiano, nel novembre del 2015, a decretare in tutta fretta la risoluzione delle quattro banche locali (Etruria, Marche, Chieti, Ferrara), ponendo costi a carico degli azionisti e degli obbligazionisti subordinati delle banche stesse. L’impatto sull’opinione pubblica fu tale da costringere poi il governo a prevedere il “ristoro” dei detentori di obbligazioni subordinate. Il costo politico di quell’intervento fu molto alto per il governo, allora guidato da Matteo Renzi. A ben vedere, la posizione della Commissione su questo punto specifico (l’intervento del Fitd) fa parte di un problema più generale: il modo un po’ astratto e precipitoso in cui sono state applicate le nuove regole europee di gestione delle crisi, che hanno introdotto bail-in e burden sharing. Sono entrate in vigore colpendo tutti gli strumenti finanziari già emessi, quindi in modo retroattivo. Ciò ha colto di sorpresa molti risparmiatori che non erano stati informati del nuovo regime. Non solo, molti di loro non erano a conoscenza della differenza tra una obbligazione subordinata e una ordinaria. Meglio sarebbe stato prevedere una introduzione graduale delle nuove regole, ad esempio imponendo alle banche di emettere “titoli-cuscinetto” aggredibili in caso di bail-in e detenuti dagli investitori istituzionali, in modo da proteggere gli investitori al dettaglio (come suggerivamo qui tre anni fa) e facendo entrare in vigore il bail-in solo dopo che le banche si fossero dotate di un “cuscinetto” abbastanza robusto. Invece si è fatto il contrario. Le modalità con cui sono state introdotte le nuove regole di gestione delle crisi bancarie sono state criticate dalle stesse autorità europee di settore. Errori di questo tipo costano caro all’Europa. Rendono le istituzioni europee invise ai cittadini. Il risentimento popolare verso il bail-in non è tanto dovuto al principio in sé, ma al modo rigido in cui è stato introdotto. Un approccio più flessibile e realistico nella fase di avvio avrebbe destato meno clamore. È una lezione su cui riflettere (anche in vista delle prossime elezioni europee) perché questi errori alzano la palla ai movimenti sovranisti e anti-europei, che sono pronti a “schiacciare”.

Angelo Baglioni | lavoce.info | 22.03.19]]>

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