Ancora critica la Commisione di Venezia sulle leggi linguistiche ucraine

Questo è, tradotto in italiano, il Parere adottato dalla COMMISSIONE EUROPEA PER LA DEMOCRAZIA ATTRAVERSO IL DIRITTO (COMMISSIONE DI VENEZIA) a Strasburgo il 12 giugno 2023

CDL-AD(2023)021

Originale inglese
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdf=CDL-AD(2023)021-e&lang=IT#

UCRAINA

PARERE

SULLA LEGGE SULLE MINORANZE NAZIONALI (COMUNITÀ)
Adottato dalla Commissione di Venezia nella sua 135th Sessione plenaria
(Venezia, 9-10 giugno 2023)

Sulla base dei commenti di

Sig.ra Veronika BILKOVA (membro, Repubblica Ceca)
Sig.ra Regina KIENER (membro, Svizzera)
Sig.ra Janine OTALORA MALAsSlS (Membro supplente, Messico)
Sig. Jan VELAERS (membro, Belgio)

CDL-AD(2023)021

SOMMARIO
I. introduzione

II. Contesto e portata del parere
A. Quadro costituzionale e legislativo
B. Opinioni precedenti
C. Portata del parere

III. Analisi
A. Procedura di adozione
B. Terminologia
C. Preambolo e disposizioni generali (sezione I)
D. Diritti, libertà e obblighi delle persone appartenenti alle minoranze nazionali (comunità) (sezione II)
I. In genere
II. Diritti linguistici e diritto all’istruzione
E. Politica pubblica nell’ambito delle minoranze nazionali (comunità) (sezione III); cooperazione internazionale e relazioni estere delle minoranze nazionali (comunità) (sezione IV); disposizioni finali e transitorie (sezione V)

IV. Conclusione
_______

I. In generale Introduzione

Con lettera del 26 gennaio 2023, l’on. Piero Fassino, presidente del Comitato di sorveglianza dell’Assemblea parlamentare, ha richiesto un parere alla Commissione di Venezia sulla legge sulle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina (CDL-REF(2023)019, di seguito “ la Legge sulle minoranze nazionali” o “la Legge”).
La sig.ra Bilkova, la sig.ra Kiener, la sig.ra Otalora Malassis e il sig. Velaers sono stati i relatori di questo parere.
Le delegazioni della Commissione si sono incontrate: il 31 marzo 2023 con il viceministro dell’Istruzione e altri rappresentanti del potere esecutivo del governo; il 20 aprile 2023 (online) con l’Ufficio governativo per il coordinamento dell’integrazione europea ed euroatlantica, il Consiglio delle ONG delle minoranze nazionali dipendenti dal Ministero dell’Istruzione, il Congresso delle comunità etniche, il Difensore civico, la Commissione parlamentare per i diritti umani , la Corte costituzionale nonché i rappresentanti delle minoranze nazionali; il 27 aprile 2023, con la delegazione ucraina all’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa; il 4 e 5 maggio 2023 (a Kiev) con il Presidente dell’Ucraina, il Presidente della Verkhovna Rada, il Ministro degli Affari Esteri, il Vice Primo Ministro per l’Integrazione europea ed euro-atlantica, il Ministro della Giustizia e il Vice Ministro dell’Istruzione, nonché rappresentante delle minoranze nazionali, di altri gruppi della società civile e della comunità internazionale. La Commissione è grata alle autorità ucraine e all’ufficio del Consiglio d’Europa a Kiev per l’eccellente organizzazione di questi incontri.
Il presente parere è stato redatto facendo affidamento sulla traduzione inglese della legge. La traduzione potrebbe non riflettere accuratamente tutti i punti della versione originale.
Il presente parere è stato redatto sulla base delle osservazioni dei relatori e dei risultati delle riunioni sopra menzionate. Il progetto di parere è stato esaminato nella riunione della sottocommissione per la protezione delle minoranze nazionali dell’8 giugno 2023. Dopo uno scambio di opinioni con Viktor Yelenskyi, capo del servizio statale dell’Ucraina per gli affari etnici e la libertà di coscienza, è stato adottato dalla Commissione di Venezia nella sua 135th Sessione plenaria (Venezia, 9-10 giugno 2023).

II. Contesto e portata del parere
A. Quadro costituzionale e legislativo
Il diritto di tutte le nazionalità residenti nel territorio dell’Ucraina al libero sviluppo nazionale e culturale è stato riconosciuto già nella Dichiarazione sulla sovranità statale dell’Ucraina del 1990 (articolo VIII). Ciò è stato ulteriormente specificato nella Dichiarazione dei diritti delle nazionalità dell’Ucraina del 1991.
La Costituzione ucraina fa riferimento ai diritti delle minoranze nazionali in diverse disposizioni. Secondo l’articolo 10, paragrafo 3,“[in] Ucraina è garantito il libero sviluppo, l’uso e la protezione del russo e delle altre lingue delle minoranze nazionali ucraine”, mentre l’articolo 10, paragrafo 5 lo prevede“[l]’uso delle lingue in Ucraina è garantito dalla Costituzione ucraina ed è determinato dalla legge”. Lo prevede l’articolo 11“[l]o Stato promuove il consolidamento e lo sviluppo della nazione ucraina, della sua coscienza storica, delle sue tradizioni e della sua cultura, nonché lo sviluppo dell’identità etnica, culturale, linguistica e religiosa di tutte le popolazioni indigene e delle minoranze nazionali dell’Ucraina”. Lo prevede l’articolo 53, comma 5, sul diritto allo studio“Ai cittadini che appartengono a minoranze nazionali è garantito, in conformità con la legge, il diritto di ricevere un insegnamento nella loro lingua madre, o di studiare la loro lingua madre negli istituti scolastici statali e comunali e attraverso le società culturali nazionali”.
Secondo l’articolo 92, paragrafo 3, della Costituzione, i diritti delle popolazioni indigene e delle minoranze nazionali dell’Ucraina sono determinati esclusivamente dalle leggi dell’Ucraina, così come la procedura per l’uso delle lingue (articolo 92, paragrafo 4). L’articolo 119, paragrafo 3 si riferisce all’attuazione di programmi per lo sviluppo nazionale e culturale delle minoranze nazionali nelle aree abitate da persone appartenenti a minoranze nazionali tradizionalmente o in numero considerevole.
L’Ucraina ha ratificato diversi trattati internazionali sulla tutela dei diritti umani, che contengono disposizioni specifiche sui diritti delle minoranze – in particolare l’articolo 27 della Patto internazionale sui diritti civili e politici (di seguito: “ICCPR”), il Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali (di seguito: “la Convenzione Quadro”, “FCNM”) e la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie (di seguito: “la Carta”, “ECMRL”). La Carta è entrata in vigore per l’Ucraina il 1° gennaio 2006 e si applica alle seguenti lingue: bielorusso, bulgaro, tartaro di Crimea, gagauzo, tedesco, greco, ungherese, caraim, krimchak, moldavo, polacco, rom, rumeno, russo, ruteno, slovacco. e yiddish. Le lingue Karaim, Krimchak, Romani e Ruteno sono coperte solo dalla Parte II (articolo 7), mentre le altre lingue ricevono protezione sia dalla Parte II che dalla Parte III (articoli 8-14).[1] Secondo il contributo scritto delle autorità ucraine,[2] “La Legge inoltre non contiene un elenco chiuso di gruppi etnici ai quali è riconosciuto lo status ufficiale di “minoranze (comunità) nazionali”. Pertanto, le garanzie previste dalla legge si applicano alle lingue di tutti i gruppi di cittadini ucraini che rientrano nella definizione di “minoranze nazionali (comunità)” ai sensi della legge”.
Secondo l’articolo 9 della Costituzione ucraina, “i trattati internazionali in vigore, concordati come vincolanti dalla Verkhovna Rada dell’Ucraina, fanno parte della legislazione nazionale dell’Ucraina. La conclusione di trattati internazionali che contravvengono alla Costituzione dell’Ucraina è possibile solo dopo aver introdotto le modifiche pertinenti alla Costituzione dell’Ucraina.I trattati internazionali, come spiegato nei precedenti pareri della Commissione di Venezia sull’Ucraina,[3] vengono quindi immediatamente dopo la Costituzione e prevalgono sulle leggi ordinarie.
L’adempimento degli obblighi internazionali per la tutela dei diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali è monitorato da specifici organi di controllo del Consiglio d’Europa – Comitato consultivo della Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali (la Convenzione quadro, ACFC)[4] e Comitato di esperti (COMEX) della Carta europea delle lingue regionali o minoritarie (la Carta, ECRML),[5] la Commissione Europea contro il Razzismo e l’Intolleranza (ECRI)[6] e il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa,[7] e ha portato all’adozione di raccomandazioni specifiche da parte di tali organismi e del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa.[8]
La Legge sull’istruzione e la Legge sul sostegno al funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato (“la Legge sulla lingua di Stato”) influiscono sulla situazione e sui diritti delle minoranze nazionali. Essi sono stati sottoposti alla Commissione di Venezia per parere adottato rispettivamente nel 2017 e nel 2019, come si ricorderà di seguito.

B. Opinioni precedenti
La Commissione di Venezia si è occupata in diverse occasioni della legislazione relativa alle minoranze nazionali in Ucraina.[9] I pareri più recenti hanno riguardato le Disposizioni della Legge sull’Istruzione del 5 settembre 2017 che riguardano l’uso della lingua di Stato e delle lingue minoritarie e di altre lingue nell’istruzione[10] nonché con la Legge sul sostegno al funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato.[11]
Nel parere sulla Legge sull’Istruzione, la Commissione di Venezia ha affermato:
25. (…) la soluzione adeguata sarebbe certamente quella di modificare l’articolo 7 e sostituire questa disposizione con una più equilibrata e formulata con maggiore chiarezza. In particolare, in questo contesto andrebbe affrontata la questione del trattamento discriminatorio delle altre lingue minoritarie, che non sono lingue ufficiali dell’UE.
26. Molte preoccupazioni potrebbero, tuttavia, essere affrontate immediatamente anche attraverso altri atti legislativi e nell’attuazione dell’Articolo 7 adottato, in particolare attraverso la Legge sull’istruzione secondaria generale. A questo riguardo la Commissione di Venezia raccomanda in particolare:
– utilizzare pienamente, nell’adozione della legislazione di attuazione, le possibilità previste dal paragrafo 4 dell’articolo 7 per garantire un livello sufficiente di insegnamento nelle lingue ufficiali dell’Unione europea per le rispettive minoranze;
– continuare a garantire una quota sufficiente di istruzione nelle lingue minoritarie a livello primario e secondario, oltre all’insegnamento della lingua di Stato;
– migliorare la qualità dell’insegnamento della lingua di Stato;
– modificare le pertinenti disposizioni transitorie della legge sull’istruzione per concedere più tempo per una riforma graduale;
– esentare le scuole private dai nuovi requisiti linguistici ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione quadro;
– avviare, nel quadro dell’attuazione della nuova legge sull’istruzione, un nuovo dialogo con i rappresentanti delle minoranze nazionali e tutte le parti interessate sulla lingua dell’istruzione.
– garantire che l’attuazione della legge non metta in pericolo la conservazione del patrimonio culturale delle minoranze e la continuità dell’insegnamento delle lingue minoritarie nelle scuole tradizionali”.[12]
Sulla base di queste raccomandazioni, in base a un emendamento preparato dal Governo, gli alunni che iniziano le lezioni prima del 1° settembre 2018 continuano a ricevere l’istruzione secondo le norme precedenti fino a settembre 2023, invece che 2020. Ciò consente a questi alunni di terminare le lezioni entro il vecchie regole. Anche per questi alunni è tuttavia previsto un graduale aumento del numero delle materie insegnate in ucraino. Da settembre 2023, invece, entreranno pienamente in vigore le norme che riducono il diritto all’istruzione nelle lingue minoritarie; secondo la Commissione di Venezia,“[ciò] potrebbe comportare una sostanziale diminuzione delle opportunità a disposizione delle persone appartenenti a minoranze nazionali di ricevere insegnamenti nella loro lingua, il che equivarrebbe a un’ingerenza sproporzionata nei diritti esistenti delle persone appartenenti a minoranze nazionali”.[13]
Lo ha affermato la Commissione di Venezia nelle conclusioni del suo parere sulla legge sulla lingua di Stato“[l]la politica linguistica è una questione estremamente complessa e delicata in Ucraina, che è diventata in passato e potrebbe diventare ancora in futuro una fonte di tensione all’interno dell’Ucraina e con gli stati parenti delle minoranze nazionali dell’Ucraina. È anche una questione altamente politicizzata, soprattutto a causa dei recenti sviluppi e del conflitto con la Russia”, e ha formulato le seguenti raccomandazioni chiave:
– preparare senza inutili ritardi la Legge sulle minoranze e considerare di rinviare fino all’adozione della Legge sulle minoranze l’attuazione delle disposizioni della Legge sulla lingua di Stato già in vigore.
– rivedere la legge sulla lingua di Stato al fine di garantire, alla luce delle raccomandazioni specifiche formulate nel presente parere, la sua conformità agli impegni internazionali dell’Ucraina, in particolare quelli derivanti dalla Convenzione quadro, dalla Carta delle lingue, dalla CEDU e dal suo Protocollo n. 12. Nel processo legislativo, il legislatore dovrebbe consultare tutte le parti interessate, in particolare i rappresentanti delle minoranze nazionali e dei popoli indigeni poiché sono e saranno direttamente interessati dall’attuazione di questi due atti legislativi.
– di abrogare le disposizioni della legge che prevedono un trattamento differenziato tra le lingue dei popoli indigeni, le lingue delle minoranze nazionali che sono lingue ufficiali dell’UE e le lingue delle minoranze nazionali che non sono lingue ufficiali dell’UE nella misura in cui le distinzione tra tali lingue non si basa su una giustificazione oggettiva e ragionevole.
– considerare di abrogare il meccanismo di denuncia e di sanzioni previsto dalla Legge o almeno di limitarlo strettamente alla sfera pubblica e per i casi più estremi. Tuttavia, se questo meccanismo dovesse essere mantenuto, le disposizioni relative all’imposizione di sanzioni non dovrebbero essere applicate fino all’adozione della Legge sulle minoranze e alla revisione della Legge sulla lingua statale.
– considerare la rimozione dell’articolo 1.6 che stabilisce la responsabilità per la distorsione deliberata della lingua ucraina nei documenti e nei testi ufficiali.
– salvaguardare i diritti anche delle minoranze linguistiche al fine di promuovere un giusto equilibrio tra il rafforzamento dello status e dell’uso della lingua di Stato e la tutela delle lingue minoritarie e di affidare al Commissario per la tutela della lingua di Stato, o ad altro debitamente istituzione o organismo costituito, con la responsabilità di monitorare l’attuazione delle disposizioni legali sull’uso delle lingue minoritarie e indigene.[14]
Il 14 dicembre 2022, la Missione di monitoraggio dei diritti umani delle Nazioni Unite in Ucraina (HRMMU) ha fornito un’analisi del disegno di legge n. 8224 “Sulle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina”, adottato in lettura finale dal Parlamento il giorno precedente e firmato dal Presidente il 29 dicembre. Si farà riferimento, ove opportuno, a tale analisi, che si basa ampiamente sui precedenti pareri della Commissione di Venezia.

C. Scopo del parere
Nel presente parere la Commissione di Venezia non esamina né il quadro giuridico complessivo in vigore in Ucraina nel campo della tutela delle minoranze, né la situazione complessiva delle minoranze nazionali in questo paese. Il parere si limita alle disposizioni della legge sulle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina, adottata dalla Verkhovna Rada il 13 dicembre 2022.[15] La presente legge, nella maggior parte delle sue disposizioni, entrerà in vigore il 1° luglio 2023, sostituendo la precedente legge sulle minoranze nazionali in Ucraina adottata nel 1992.[16] La legge precedente, risalente al 1992, era considerata troppo generale e non forniva adeguate garanzie per la tutela delle minoranze.[17]L’adozione di una nuova legge è quindi benvenuta.
La nuova Legge sulle minoranze nazionali (comunità) non modifica la legislazione sull’istruzione e sulla lingua di Stato. Le raccomandazioni formulate dalla Commissione di Venezia in precedenti pareri in materia[18] restano pertanto valide, nella misura in cui non siano state adeguatamente recepite in leggi speciali successive. La Commissione di Venezia farà riferimento ai suoi precedenti pareri su queste leggi nella misura in cui il disegno di legge vi faccia riferimento esplicitamente o implicitamente.[19]
La Costituzione ucraina distingue tra minoranze nazionali e popolazioni indigene.[20] Non menziona le “comunità”. La Legge sulle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina non affronta la questione specifica delle popolazioni indigene, come i tartari di Crimea, e nemmeno il presente parere.
Il parere analizza la legge solo dal punto di vista della sua conformità agli strumenti e agli standard internazionali applicabili (in particolare la Convenzione quadro, la Carta delle lingue, gli articoli 26 e 27 ICCPR nonché l’articolo 14 CEDU [Convenzione europea sui diritti dell’uomo] e il suo Protocollo n. 12 ). Non valuta la sua conformità con la Costituzione ucraina.
Prima della visita a Kiev, la Commissione di Venezia ha presentato un elenco di domande alle autorità, che hanno risposto per iscritto. Le loro risposte verranno definite nel presente parere il loro “contributo scritto”.

III. Analisi
A. Procedura di adozione
La Commissione di Venezia ha precedentemente raccomandato di realizzare consultazioni sulle leggi che potrebbero colpire le minoranze nazionali[21] ai sensi dell’articolo 15 della Convenzione quadro e dell’articolo 7, paragrafo 4, della Carta delle lingue. Allo stesso modo, le Procedure Speciali del Consiglio per i Diritti Umani delle Nazioni Unite, in particolare il Relatore Speciale nel campo dei diritti culturali[22] e il Relatore Speciale sui diritti dei popoli indigeni,[23] hanno raccomandato che si svolgano processi di consultazione su qualsiasi cambiamento che possa incidere sugli interessi delle persone appartenenti a minoranze.
Le autorità ucraine hanno informato la Commissione che durante la preparazione della legge si sono svolte ampie consultazioni con le parti interessate, in particolare le associazioni delle minoranze. È difficile valutare fino a che punto abbiano prodotto un consenso. Le autorità ucraine hanno inoltre informato la Commissione in merito alle consultazioni che hanno avuto luogo in vista dell’adozione del diritto derivato. I rappresentanti delle minoranze nazionali lo hanno confermato nel corso dei loro incontri con i relatori.
Terminologia
La Legge aggiunge, anche nel titolo, il termine “comunità” – tra parentesi – a quello di “minoranze nazionali”. Le autorità ucraine hanno spiegato, in particolare nel loro contributo scritto, che alcune persone appartenenti a minoranze considerano il termine “minoranze” un termine umiliante e un richiamo ai tempi sovietici, il che ha portato all’aggiunta del termine “comunità”. La Commissione di Venezia desidera sottolineare che il termine “minoranze” è quello utilizzato nel diritto internazionale, anche nella Convenzione quadro e nella Carta. L’uso di entrambi i termini (“minoranza” e “comunità”) come sinonimi non è tuttavia contrario al diritto internazionale.
Preambolo e disposizioni generali (sezione I)
La Commissione di Venezia accoglie ancora una volta con favore l’adozione della Legge sulle minoranze nazionali, già raccomandata nel Parere sulla Legge sulla lingua ucraina come lingua di Stato. Nel presente parere la Commissione lo ha affermato“La legge sulle minoranze avrebbe dovuto essere preparata contemporaneamente alla legge sulla lingua statale al fine di garantire fin dall’inizio un equilibrio tra la protezione dell’ucraino e i diritti linguistici delle persone appartenenti a minoranze nazionali”.[24] La Commissione di Venezia apprezza lo sforzo delle autorità ucraine di tenere conto delle norme internazionali ed europee sulla tutela delle minoranze e anche, seppure solo in misura limitata, di alcune critiche espresse dalla Commissione nei summenzionati pareri.
Il preambolo include numerosi riferimenti e principi che sono benvenuti. Si riferisce alla Convenzione quadro, alla Carta e“altri trattati internazionali riguardanti i diritti delle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina ratificati dalla Verkhovna Rada dell’Ucraina”. MenzionaTra l’altro la creazione di condizioni adeguate per l’esercizio e la tutela dei diritti di tutte le persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità), la preservazione dei vari aspetti della loro identità, garantendo il loro pieno sviluppo, rispettando la piena diversità, incoraggiando un dialogo interculturale e garantire l’uguaglianza indipendentemente dall’origine etnica.
La definizione di minoranze nazionali (comunità) di cui all’articolo 1 corrisponde a definizioni simili in numerosi paesi europei. Va notato che la legge non include le popolazioni indigene tra le minoranze nazionali (comunità). I loro diritti sono disciplinati da un altro atto legislativo.[25] Sarebbe tuttavia auspicabile un chiarimento sull’applicabilità della legge sulle minoranze nazionali (comunità) a loro, fermo restando che questi gruppi sono generalmente coperti da questa legge, ma che i governi – solitamente più generosi –una legge speciale sulle popolazioni indigene prevale. La Commissione rileva inoltre che la definizione di minoranze nazionali (comunità) differisce da quella contenuta nella legge del 1992. Ad esempio, richiede che i membri delle minoranze nazionali “vivano tradizionalmente in Ucraina”. Durante le interviste online, i rappresentanti di diverse minoranze nazionali hanno espresso preoccupazione per il fatto che l’espressione è vaga e rischia di essere interpretata in modo eccessivamente restrittivo.[26]
L’articolo 2, paragrafo 2, prevede che “se un trattato internazionale dell’Ucraina, ratificato dalla Verkhovna Rada dell’Ucraina, stabilisce norme diverse da quelle previste dalla presente legge, si applicano le norme del trattato internazionale”. Ciò è positivo, così come lo sono le garanzie statali dei diritti delle minoranze e il divieto di discriminazione, che includono possibili azioni positive (articoli 3-4). In particolare, così dispone l’articolo 3, paragrafo 2“[l]a attuazione della politica di integrazione dello Stato prevede l’astensione dalla politica e dalla pratica dell’assimilazione di persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità) contro la loro volontà e la protezione di tali persone da qualsiasi azione mirata a tale assimilazione”. L’azione positiva mira a garantire le pari opportunità (articolo 4, paragrafo 3, della legge). Questa disposizione è tuttavia meno ampia dell’articolo 4, paragrafi 2-3, FCNM, secondo il quale“[le] Parti si impegnano ad adottare, ove necessario, misure adeguate al fine di promuovere, in tutti i settori della vita economica, sociale, politica e culturale, la piena ed effettiva uguaglianza tra le persone appartenenti ad una minoranza nazionale e quelle appartenenti alla maggioranza ”. Si dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di modificare la legge per garantirne la piena conformità con la FCNM in questo campo.
Diritti, libertà e obblighi delle persone appartenenti alle minoranze nazionali (comunità) (sezione II)
In generale
La Sezione II descrive dettagliatamente i diritti, le libertà e gli obblighi delle persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità). L’elenco dei diritti contenuto nell’articolo 5, paragrafo 2 è piuttosto ampio e la legge chiarisce che tale elenco non è esaustivo (articolo 5, paragrafo 3). Gli obblighi di cui all’articolo 5, paragrafo 5, di rispettare la Costituzione e le leggi, di difendere la sovranità statale e di rispettare le varie caratteristiche della nazione ucraina, nonché di promuovere l’integrazione della minoranza nazionale (comunità) nella società ucraina, non andare contro gli articoli 20-21 FCNM. L’interpretazione di tali obblighi non dovrebbe tuttavia essere ampia e deve essere adattata alle circostanze. Gli Stati hanno l’obbligo di adottare misure relative alla preservazione e al rispetto dell’identità delle minoranze. “Integrazione della società” è un concetto chiave che significa che “tutti i segmenti della società, maggioranze e minoranze, sono affrontati affinché le strategie di integrazione facilitino efficacemente la formazione di strutture sociali in cui la diversità e il rispetto per la differenza siano riconosciuti e incoraggiati come normali , attraverso il riconoscimento, l’accomodamento reciproco e l’impegno attivo di tutte le parti.”[27] La clausola sulla limitazione dei diritti fondamentali di cui all’articolo 5, paragrafo 6 corrisponde in gran parte al testo delle convenzioni internazionali sui diritti umani. Tuttavia non indica che qualsiasi restrizione debba perseguire determinati obiettivi legittimi come, ad esempio, gli articoli 9 e segg. della CEDU.
L’articolo 5, paragrafo 7, riguardante la “divulgazione e propaganda dello stato terrorista (stato aggressore)” e azioni simili, deve essere chiaramente visto nel contesto dell’attuale aggressione russa contro l’Ucraina. Si concentra su una situazione specifica e normalmente non dovrebbe figurare in una legge generale sulle minoranze, ma piuttosto nella legislazione penale. La Commissione di Venezia raccomanda di considerare che questa disposizione venga rimossa da un altro atto legislativo più appropriato, possibilmente da una legislazione specifica applicabile all’attuale situazione di emergenza.
Per quanto riguarda l’articolo 6, sul diritto all’autoidentificazione, la prima frase del par. 1 è in linea di principio in linea con l’articolo 3 FCNM. Tuttavia, contrariamente alla FCNM, limita questo diritto ai cittadini. Le frasi successive dell’articolo 6, paragrafo 1, chiariscono che nessuno può essere obbligato a dichiarare l’appartenenza ad una minoranza nazionale: ciò non condiziona l’esercizio dei diritti garantiti alle minoranze nazionali. Si veda anche l’articolo 6, paragrafo 2, che vieta di costringere un cittadino ucraino in qualsiasi forma a riconoscere la propria affiliazione, rifiutare o modificare la propria affiliazione a una minoranza nazionale (comunità). Ciò è conforme al diritto internazionale.
L’articolo 6, paragrafo 3, su nomi, cognomi e patronimici riflette principalmente l’articolo 11, paragrafo 1, della FCNM, ed è accolto con favore. Il “riconoscimento ufficiale” dei nomi nelle lingue minoritarie secondo questa disposizione potrebbe tuttavia essere reso più esplicito.
Gli articoli 7 e 8, sulla libertà di associazione pubblica e riunione pacifica, libertà di espressione, religione e pensiero, attuano gli articoli 7 FCNM e gli articoli 9-11 CEDU e sono benvenuti.
L’articolo 9, sulla partecipazione alla vita politica, economica e sociale, è inteso ad attuare l’articolo 15 FCNM. Elenca i diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali. Tuttavia, l’Articolo 15 della FCNM va oltre l’Articolo 9 della Legge chiedendo agli Stati di agire positivamente in tal senso“creare le condizioni necessarie per l’effettiva partecipazione delle persone appartenenti alle minoranze nazionali alla vita culturale, sociale ed economica e alla cosa pubblica (…)”. La Commissione di Venezia raccomanda di sviluppare nella legge le modalità per creare tali condizioni.[28]
Diritti linguistici e diritto allo studio
Diritti linguistici
I diritti linguistici delle minoranze nazionali (anche nell’ambito dell’istruzione) sono stati al centro delle recenti discussioni sulla legislazione relativa alle minoranze in Ucraina, come dimostrano i precedenti pareri della Commissione di Venezia e l’analisi della Missione di monitoraggio dei diritti umani delle Nazioni Unite.
Articolo 10, paragrafo 1: libertà di usare la lingua di propria scelta e non discriminazione
L’articolo 10, paragrafo 1, della legge riconosce a ogni persona appartenente a una minoranza nazionale il diritto all’uso libero e senza ostacoli della lingua della sua minoranza nazionale. Questo diritto è tuttavia solo riconosciuto“nella misura in cui non contraddice la legge”. Sebbene tale formulazione appaia accettabile di per sé, non dovrebbe essere interpretata nel senso di consentire solo quelle restrizioni legislative conformi alla Costituzione e ai trattati internazionali.
La Commissione di Venezia non è in grado di esaminare tutte le restrizioni al diritto di usare liberamente la lingua delle minoranze nazionali, che sono coperte dalla condizione “nella misura in cui non contraddicono la legge”. La Commissione ha tuttavia già esaminato alcune di queste restrizioni, vale a dire quelle contenute nelle disposizioni della legge sulla lingua ucraina come lingua di Stato. Tali disposizioni sono in vigore dal 16 luglio 2019. Non sono state modificate dalla Legge sulle minoranze nazionali (Comunità), ma sembrano essere implicitamente confermate dall’articolo 10, comma 1, di tale Legge. Pertanto, la Commissione di Venezia ritiene opportuno ripetere la critica a tali disposizioni espressa nel suo parere sulla legge sulla lingua ucraina come lingua di Stato, le cui principali conclusioni possono essere riassunte come segue:[29]
– Arte. 22, comma 2, della Legge sulla lingua dello Stato prevede che “le pubblicazioni scientifiche sono rese pubbliche nella lingua dello Stato, nell’inglese e/o nelle altre lingue ufficiali dell’Unione Europea”. La Commissione di Venezia ha affermato nel suo parere che questa disposizione costituisce una violazione della libertà di espressione e delle libertà accademiche delle persone che vogliono fare pubblicazioni scientifiche nelle lingue dell’UE. È del resto del parere che questa differenza di trattamento tra le lingue non sembra giustificata. (par. 82)
– Arte. 23 comma 6 della Legge sulla lingua di Stato prevede che la lingua di distribuzione e proiezione nazionale dei film debba essere l’ucraino con la componente dialogica della colonna sonora eseguita in ucraino, “anche mediante doppiaggio o voce fuori campo”. Questa disposizione prevede inoltre che i film nazionali possano essere proiettati nella lingua tartara di Crimea o in altre lingue delle popolazioni indigene. La Commissione di Venezia ha affermato nel suo parere che tale disposizione impone “lavoro e costi aggiuntivi” e, affinché sia proporzionata allo scopo legittimo che persegue, il governo “dovrebbe fornire finanziamenti per sostenere la traduzione, poiché l’onere finanziario potrebbe altrimenti causare “interruzione sostanziale e potrebbe avere un effetto dissuasivo sull’organizzazione di eventi culturali nelle lingue minoritarie”. (punto 88) La Commissione ha inoltre affermato che il principio di non discriminazione è stato violato poiché l’eccezione per la lingua tartara di Crimea o altre lingue delle popolazioni indigene non si applica alle minoranze nazionali. (par. 87).
– L’articolo 23, comma 8, della legge sulla lingua di Stato prevede che “la lingua dei servizi turistici e di visite turistiche è la lingua di Stato. I servizi turistici e di visita possono essere forniti a stranieri o apolidi in altre lingue”. La Commissione di Venezia ha affermato nel suo parere che “questa disposizione costituisce una violazione della libertà di espressione sancita dall’articolo 10 della CEDU [Convenzione europea sui diritti dell’uomo] in quanto non sembra perseguire alcuno scopo legittimo”. Ha inoltre osservato che “[la] sua disposizione è difficile da attuare. Questi servizi vengono solitamente forniti a gruppi di turisti dove possono essere presenti cittadini e non cittadini insieme. Sarebbe irrealistico aspettarsi che un fornitore di tali servizi controlli ogni volta se i suoi clienti sono cittadini o meno e non risponda in un’altra lingua ad una domanda posta da un cliente che è cittadino. Una persona non dovrebbe essere punita per questo”. (punti 91-92).
– L’articolo 32, paragrafo 1, della legge sulla lingua statale prevede che la lingua della pubblicità sia l’ucraino. Ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 2, è prevista un’eccezione per la pubblicità pubblicata sulla stampa in una delle lingue ufficiali dell’Unione europea. L’articolo 32, paragrafo 3, stabilisce che l’uso delle lingue minoritarie e indigene nella pubblicità dovrebbe essere regolato dalla Legge sulle minoranze. La Commissione di Venezia ha affermato nel suo parere: “Poiché l’espressione commerciale è garantita anche dalle disposizioni sulla libertà di espressione, il principio dovrebbe essere la libertà dell’inserzionista di scegliere la lingua in cui desidera fare pubblicità, comprese le lingue minoritarie. L’esercizio di tale libertà può essere limitato solo “per legge”, nel perseguimento di uno scopo legittimo, come la tutela della salute o il diritto dei consumatori a ricevere informazioni sui beni e servizi presenti sul mercato, e nella misura in cui poiché la limitazione è “necessaria in una società democratica”, il che implica che deve essere proporzionata allo scopo legittimo che persegue. Inoltre, la Legge sulle minoranze non dovrebbe fornire una garanzia minore alle lingue che non sono le lingue ufficiali dell’UE [Unione Europea]”. (par. 111). La Commissione di Venezia rileva inoltre che la Legge sulle minoranze nazionali non contiene alcuna disposizione sull’uso delle lingue minoritarie nella pubblicità, come annunciato nell’articolo 32, comma 3, della Legge sulla lingua di Stato.
– L’articolo 34 della Legge sulla lingua di Stato prevede che “informazioni e altri annunci durante un evento sportivo” e “biglietti d’ingresso per un evento sportivo e altri prodotti informativi sugli eventi sportivi” siano in ucraino, ad eccezione degli eventi sportivi internazionali per i quali , oltre all’ucraino, possono essere utilizzate altre lingue. La Commissione di Venezia ha affermato nel suo parere: “Il fatto che l’uso di altre lingue non sia consentito in nessun caso per quanto riguarda eventi sportivi nazionali o locali costituisce una violazione del diritto alla libertà di espressione. Inoltre, poiché non è prevista alcuna eccezione per le lingue minoritarie, tale disposizione non è in linea con gli obblighi che incombono all’Ucraina ai sensi della Convenzione quadro [sulla protezione delle lingue minoritarie] (Articolo 11.2) e della Carta delle lingue [Carta europea per le lingue regionali o minoritarie] Lingue] (articolo 12).” (par. 92)
– L’articolo 37 della Legge sulla lingua di Stato impone l’obbligo ai partiti politici e ad altre entità giuridiche (organizzazioni non governative) di adottare “i loro documenti e decisioni costitutivi” in ucraino e di utilizzare l’ucraino nei loro rapporti con le autorità pubbliche. La Commissione di Venezia ha affermato nel suo parere: “Tale obbligo costituisce una limitazione della libertà di associazione, che comporta il diritto all’autorganizzazione. L’ingerenza nell’esercizio di tale libertà risponde ad un legittimo fine di ordine pubblico, poiché rende possibile il controllo da parte degli organi statali di partiti politici, associazioni e altre persone giuridiche, nell’interesse non solo dello Stato ma anche dei membri di tali entità . Tuttavia, il termine “documenti e decisioni costituenti” non è chiaro. Per essere proporzionato a tale scopo legittimo, l’obbligo di adottare documenti e decisioni in ucraino dovrebbe essere limitato ai documenti e alle decisioni necessari per esercitare le legittime funzioni pubbliche”. (par. 115).
Diverse disposizioni della legge sulla lingua di Stato (articoli 21, 22.2, 25.5, 26.2, 27.1) prevedono un trattamento differenziale tra le lingue delle minoranze nazionali che sono lingue ufficiali dell’UE (più specificamente bulgaro, greco, tedesco, polacco, rumeno, slovacco e ungherese ) e le lingue delle minoranze che non sono lingue ufficiali dell’UE (in particolare russo, bielorusso e yiddish). Nel suo parere sulla legge sulla lingua di Stato, la Commissione di Venezia ha riconosciuto che l’oppressione storica dell’ucraino potrebbe portare all’adozione di misure positive volte a promuovere l’ucraino, ma non ha giustificato la privazione di altre lingue minoritarie – incluso il russo, ma anche molte altre lingue – e ai loro parlanti che vivono in Ucraina della protezione accordata alle altre lingue e ai loro parlanti, dal punto di vista dei diritti umani in generale e del divieto di discriminazione in particolare.[30]
La Commissione di Venezia prende tuttavia atto della sentenza n. 1-r/2021 del 14 luglio 2021, in cui la Corte costituzionale dell’Ucraina ha affermato che il trattamento preferenziale delle lingue delle minoranze nazionali che sono anche lingue ufficiali dell’Unione europea non costituiscono una discriminazione contro la Costituzione dell’Ucraina, in quanto è « uno strumento per far avanzare l’Ucraina verso i valori dell’Europa unita e la possibile futura partecipazione dell’Ucraina alla sua ulteriore formazione. » Come detto prima, la Commissione non valuta la legge alla luce della sua conformità con la Costituzione ucraina, che è compito della Corte costituzionale. La Commissione di Venezia prende inoltre atto delle modifiche alla Costituzione dell’Ucraina del 2019, che affermano “l’irreversibilità del percorso europeo ed euro-atlantico dell’Ucraina” e obbligano le autorità legislative ed esecutive dello Stato a cercare una piena attuazione l’adesione a tutti gli effetti dell’Ucraina all’Unione Europea e alla NATO.
Nel suo parere del 2020 sulle recenti modifiche alla legislazione sull’istruzione nelle lingue minoritarie della Lettonia, la Commissione di Venezia ha accettato un trattamento differenziato tra le lingue dell’UE e quelle extra-UE. Ciò è stato giustificato da due principali differenze con l’Ucraina: contrariamente all’Ucraina, la Lettonia era membro dell’Unione Europea e, a differenza della Costituzione ucraina dove vi è un chiaro riferimento al “libero sviluppo, uso e protezione del russo(Articolo 10), l’ordinamento costituzionale della Lettonia non ha dato un riconoscimento specifico ad alcuna lingua minoritaria.[31] Inoltre, lo status privilegiato delle lingue dell’Unione Europea le considerava lingue straniere e non lingue minoritarie. Anche se nel frattempo l’Ucraina ha ottenuto lo status di candidato all’UE, queste argomentazioni restano valide. Tuttavia, a causa della brutale aggressione della Federazione Russa contro l’Ucraina, sarebbe giustificato prevedere un periodo transitorio durante la legge marziale in cui questo status privilegiato non venga concesso alla lingua russa.[32]
Articolo 10, commi 2-3: manifestazioni pubbliche
L’articolo 10, paragrafo 2, prevede che “le persone appartenenti a minoranze nazionali” possono organizzare eventi pubblici nelle lingue minoritarie. Le “associazioni pubbliche di una minoranza nazionale” possono organizzare eventi culturali e simili nelle lingue minoritarie. Ciò sembra limitare il diritto alla libertà di associazione impedendo a persone non appartenenti ad una minoranza, rispettivamente ad un’associazione pubblica di una minoranza nazionale, di organizzare tali eventi.[33] Anche se le autorità hanno ricordato nel loro contributo scritto che l’articolo 29 della legge sulla lingua di Stato non prevede tale limitazione, la legge sulle minoranze nazionali (comunità), come legge posteriore, si potrebbe intendere che lo abbia introdotto. La Commissione di Venezia raccomanda di modificare la Legge sulle minoranze nazionali (Comunità) per chiarire che non esiste tale limitazione.
L’articolo 10, commi 2-3, distingue inoltre tra, da un lato, eventi pubblici (come riunioni, conferenze, raduni, mostre, corsi di formazione, seminari, workshop, dibattiti o forum) e, dall’altro, eventi culturali e eventi artistici, di intrattenimento e “spettacolari” organizzati da un’associazione pubblica di minoranza nazionale (comunità). Mentre non esiste una norma che regoli la necessità di assicurare la traduzione (più precisamente: l’interpretazione) nel contesto dei primi eventi, per quanto riguarda i secondi,“su richiesta dei visitatori (spettatori) (…) l’organizzatore fornirà la traduzione simultanea o consecutiva (…) se tale richiesta è stata presentata entro e non oltre 48 ore prima dell’inizio dell’evento”. Sebbene tale disposizione persegua uno scopo legittimo, e più precisamente prevenire la segregazione e promuovere l’integrazione, la Commissione di Venezia ritiene che i suoi termini siano troppo vaghi e, inoltre, che i suoi effetti siano sproporzionati rispetto allo scopo perseguito. Questa disposizione è imprecisa in quanto non chiarisce quanti visitatori (spettatori) possono richiedere tale interpretazione. Se fossero sufficienti solo due visitatori, ciò renderebbe praticamente impossibile lo svolgimento di eventi senza interpretazione. In ogni caso, imporre agli organizzatori l’onere finanziario e pratico dell’interpretazione, anche su richiesta di un numero ragionevole di partecipanti, sarebbe contrario all’articolo 5 e all’articolo 10, paragrafo 1, FCNM. Sarebbe inoltre contrario alla lettera e allo spirito della ECRML e, in particolare, all’articolo 7, paragrafo 1, lettera d), relativo“la facilitazione e/o l’incoraggiamento dell’uso delle lingue regionali o minoritarie, nella parola e nello scritto, nella vita pubblica e privata”.[34] Lo ha affermato la Commissione di Venezia nel suo precedente parere sulla legge sulla lingua di Stato“la legge dovrebbe regolamentare solo la lingua degli eventi organizzati dalle autorità pubbliche e/o attraverso fondi pubblici e lasciare agli organizzatori la libertà di decidere la lingua degli eventi privati senza alcun obbligo per loro di fornire interpretazione da o verso la lingua di Stato” (par. 84). La Commissione di Venezia raccomanda pertanto di riconsiderare questa disposizione.
Le autorità ucraine hanno affermato che nella pratica questa disposizione sarebbe stata applicata in modo proporzionato e che eventuali abusi sarebbero stati evitati attraverso una maggiore precisione nel diritto derivato. Il governo ucraino ha precisato inoltre che non sono stati lanciati ricorsi da parte di persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità) in merito alle difficoltà nell’applicazione delle norme sull’organizzazione di eventi pubblici, che non sono state registrate violazioni di tali norme e che sarà sviluppata una “metodologia” per specificare l’attuazione di questa disposizione. Più specificamente il Servizio statale per gli affari etnici e la libertà di coscienza intende adottare norme specifiche sulla sua attuazione. La Commissione di Venezia ritiene tuttavia, in conformità con i principi dello Stato di diritto,[35] che una normativa che non dovrebbe essere applicata non dovrebbe essere in vigore e ricorda che il diritto derivato non può sopprimere un diritto (nel caso: chiedere interpretazione) prevista dalla normativa primaria. Inoltre, la vaghezza di questa disposizione può inibire o scoraggiare il legittimo esercizio della libertà di parola. Il fatto che non siano stati registrati ricorsi o violazioni – prima dell’entrata in vigore della normativa in questione – non contraddice tale valutazione. La risposta delle autorità dimostra che alle autorità viene concessa un’ampia discrezionalità, il che potrebbe essere dannoso per le minoranze nazionali, con la conseguenza che il cittadino medio non può generalmente determinare quali situazioni sono regolamentate e in quali casi ci sarebbero conseguenze legali. Il risultato di questa vaghezza è che la disposizione non è pienamente in linea con i requisiti dell’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU sulle restrizioni alla libertà di espressione, “essere prescritto dalla legge”, “perseguire uno scopo legittimo” ed “essere necessario in un contesto”. società democratica”. La Commissione di Venezia raccomanda di rivedere l’articolo 10, paragrafo 3, per evitare un’applicazione sproporzionata della legge. La Commissione di Venezia prende atto anche dell’articolo 14.2 che stabilisce che le associazioni della società civile delle minoranze nazionali (comunità) possono ricevere, su base competitiva, un sostegno finanziario per l’attuazione di programmi (progetti, eventi) a spese del bilancio statale dell’Ucraina e i bilanci locali, comprese le spese relative alla fornitura di servizi di interpretazione nella lingua di Stato. La Commissione di Venezia accoglie favorevolmente questa disposizione e sottolinea che fornire tale sostegno finanziario è una condizione che deve essere soddisfatta per rispettare il principio di proporzionalità.
La seconda parte dell’articolo 10, paragrafo 3 prevede la duplicazione del materiale informativo su questi eventi nella lingua della minoranza nazionale“fermo restando l’obbligo previsto dalle parti 3 e 5 dell’articolo 23” della legge sulla lingua di Stato (cioè. la quantità e il carattere del testo in un’altra lingua non dovrebbero essere più grandi di quelli del testo in ucraino). L’articolo 23, comma 7, della legge sulla lingua di Stato prevede tuttavia che i manifesti cinematografici e i biglietti d’ingresso ai cinema e ad altre strutture di proiezione cinematografica siano realizzati nella lingua di Stato. La Commissione di Venezia ha già affermato nel suo parere sulla legge sulla lingua di Stato che ciò costituisce una violazione del diritto alla libertà di espressione. La Commissione di Venezia raccomanda che i manifesti dei film e i biglietti d’ingresso ai cinema e ad altre strutture espositive cinematografiche possano essere stampati nelle lingue minoritarie.[36]
Articolo 10, paragrafo 4: mass media
L’uso delle lingue minoritarie nei mass media è disciplinato dall’articolo 10, paragrafo 4, che lo consente“secondo la legge”. Ciò rende l’uso delle lingue minoritarie dipendente da altri atti legislativi. In pratica si tratta dell’articolo 40 della legge ucraina sui media, adottata dalla Verkhovna Rada ucraina il 13 dicembre 2022, e degli articoli 24, 25 e sezione IX, punto 7(24)I della legge finale e transitoria disposizioni della legge sulla lingua di Stato,che ha aumentato la percentuale dei contenuti in lingua ucraina per le emittenti nazionali e regionali dal 75 al 90% e, per le emittenti locali, dal 60 all’80%.[37] La Commissione di Venezia ha già criticato queste disposizioni transitorie nella misura in cui si applicano alle emittenti private in quanto limitano la libertà di espressione garantita dall’articolo 10 della CEDU, nonché il diritto delle minoranze di godere della propria cultura o di usare la propria lingua sancito dall’articolo 27 ICCPR. La Commissione ha dichiarato:“Sebbene queste limitazioni perseguano uno scopo legittimo, ci si può chiedere se siano proporzionate a tale scopo, poiché lasciano pochissimo spazio all’uso delle lingue minoritarie. Va ricordato che l’Ucraina, ratificando la Convenzione quadro, si è impegnata a garantire, nell’ambito giuridico della radiodiffusione sonora e televisiva, per quanto possibile, che alle persone appartenenti alle minoranze nazionali sia concessa la possibilità di creare e utilizzare i propri media (Articolo 9.3.)”.[38] Come indicato nel contributo scritto delle autorità, queste norme si applicheranno dal 1° gennaio 2024 in poi. La Commissione non può quindi non ripetere la sua critica precedente.
Pubblicazioni ex articolo 10, paragrafo 5
L’articolo 10, paragrafo 5 prevede che le pubblicazioni nelle lingue delle minoranze nazionali
(comunità) a scapito dei bilanci statali e/o locali non sono soggetti ai requisiti previsti dal primo paragrafo della prima parte dell’articolo 26 della Legge dell’Ucraina “Sulla garanzia del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato ”. Le librerie specializzate aperte per l’esercizio dei diritti delle minoranze nazionali (comunità) non sono soggette ai requisiti della seconda parte dell’articolo 26 della legge ucraina “Sulla garanzia del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato”. L’articolo 10, paragrafo 5, si limita quindi a confermare sia l’articolo 26, paragrafo 1, sia l’articolo 26, paragrafo 2, della legge sulla lingua di Stato.
L’articolo 26, paragrafo 1, prevede che un editore “è tenuto a pubblicare nella lingua nazionale almeno il 50 per cento di tutti i titoli di libri da lui pubblicati nel rispettivo anno civile.” Ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 1, tale obbligo non si applica tuttavia a“prodotti editoriali pubblicati nella lingua tartara di Crimea, in altre lingue delle popolazioni indigene o delle minoranze nazionali dell’Ucraina con i fondi dei bilanci statali e/o locali ai sensi della legge sulla procedura per l’esercizio dei diritti delle popolazioni indigene e delle minoranze nazionali dell’Ucraina .” L’articolo 10, comma 5, della legge sulle minoranze nazionali conferma che l’eccezione si applica “prodotti editoriali pubblicati nelle lingue delle minoranze nazionali (comunità) a spese dei bilanci statali e/o locali”. Non è quindi applicabile alle pubblicazioni private, come confermato nel contributo scritto delle autorità.
L’articolo 26, paragrafo 2, della legge prevede che i libri in ucraino costituiscano almeno il 50% dell’assortimento di ciascuna libreria e di altre strutture di distribuzione, ad eccezione di quelle che vendono esclusivamente materiale per l’apprendimento delle lingue straniere (dizionari, frasari, ecc.) o libri in lingua ucraina. lingue ufficiali dell’UE e librerie specializzate “istituito ai fini della realizzazione dei “diritti delle popolazioni indigene e delle minoranze nazionali dell’Ucraina secondo la legge”..” L’articolo 10, paragrafo 5, della legge sulle minoranze nazionali (comunità) conferma che l’eccezione si applica a “le attività delle librerie specializzate istituite per la realizzazione dei diritti delle minoranze nazionali (comunità)”.
La Commissione non può non ripetere la critica espressa nel parere sulla legge sulla lingua di Stato: “Oltre ad essere potenzialmente problematica dal punto di vista della non discriminazione, questa disposizione è potenzialmente problematica dal punto di vista dell’articolo 12, comma 1 a della Carta delle lingue e dell’articolo 5 della Convenzione quadro, poiché potrebbe essere considerata come scoraggiante e restrittiva distribuzione di libri nelle lingue regionali o minoritarie. Bisognerà chiarire il termine “librerie specializzate”.“[39]
Articolo 10, paragrafo 6: assistenza urgente
L’articolo 10, paragrafo 6 prevede:“Su richiesta (…) la lingua della minoranza nazionale (comunità) può essere utilizzata per fornirgli assistenza di emergenza se è accettabile per (comprensibile dalle) parti.” (Articolo 10, comma 6, della legge). Questa disposizione è accolta favorevolmente nella misura in cui i bisogni “accettabili” devono essere intesi come limitati ai bisogni “comprensibili”. Per maggiore chiarezza, il termine “accettabile” potrebbe essere sostituito da “comprensibile”. La Commissione di Venezia ribadisce tuttavia la sua raccomandazione di ampliare il campo di applicazione di questa disposizione per“gli istituti per anziani – che non sono necessariamente istituti sanitari – poiché soprattutto le persone appartenenti a minoranze potrebbero non avere una sufficiente padronanza dell’ucraino.“[40] La Commissione di Venezia sostiene anche la raccomandazione dell’HRMMU, “che anche i servizi di emergenza per le vittime di violenza domestica [dovrebbero] essere autorizzati a utilizzare le lingue minoritarie”.[41]
La Commissione di Venezia appoggia inoltre la posizione assunta dall’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani secondo cui l’articolo 10(10) della legge potrebbe in pratica complicare l’applicazione dell’articolo 10(6) in quanto stabilisce che “gli aspetti specifici dell’uso delle lingue delle minoranze nazionali, . anche quando si fornisce assistenza di emergenza. sarà determinato secondo la metodologia approvata dal Gabinetto dei Ministri dell’Ucraina…” (vedi sotto). Al fine di garantire il diritto incondizionato all’assistenza di emergenza nella lingua della minoranza, la Commissione di Venezia raccomanda di eliminare le parole “anche quando si fornisce assistenza di emergenza” dall’articolo 10(10).
Articolo 10, paragrafo 7: iscrizioni ufficiali
L’articolo 10, paragrafo 7, prevede che negli insediamenti tradizionalmente abitati da persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità), o laddove tali persone costituiscano una parte significativa della popolazione, le iscrizioni dei nomi ufficiali sulle insegne degli organi di autogoverno locale e delle imprese municipali nella lingua di Stato può essere duplicato nelle lingue delle minoranze nazionali (comunità) per decisione dei consigli di villaggio, città o città competenti e deve essere posizionato a destra o in basso. La Commissione di Venezia accoglie favorevolmente questa disposizione in linea di principio. Si rileva tuttavia che non esiste una definizione del termine “tradizionalmente abitato” o “dove tali persone costituiscono una parte significativa della popolazione”. Sarebbe opportuno definire tali termini in modo da garantire la certezza del diritto e in modo estensivo.
Inoltre, la decisione di duplicare le iscrizioni in una lingua minoritaria deve essere presa dalle autorità locali, senza che la legge stessa contenga alcun criterio. Nel loro contributo scritto, le autorità hanno affermato che “la specificazione dei criteri per gli insediamenti in cui risiedono tradizionalmente persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità) o in cui tali persone costituiscono una parte significativa della popolazione, è prevista nel quadro della metodologia relativa le specificità dell’uso delle lingue delle minoranze nazionali (comunità), il cui sviluppo è previsto dalla decima parte dell’articolo 10 della Legge dell’Ucraina“Sulle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina”. La Commissione di Venezia prende atto di questa affermazione e raccomanda che la “metodologia” preveda criteri chiari. Inoltre, dovrebbe essere chiaramente previsto il diritto di adottare, utilizzare e visualizzare toponimi e indicazioni topografiche nelle lingue minoritarie nelle aree in cui sono tradizionalmente parlate, in linea con l’articolo 11, paragrafo 3, FCNM e l’articolo 10-2-g ECRML. .
Articolo 10, paragrafo 8: informazioni generali
L’articolo 10, paragrafo 8, prevede che negli insediamenti tradizionalmente abitati da persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità), o in cui tali persone costituiscono una parte significativa della popolazione, le informazioni generali (annunci, comprese le offerte pubbliche per la conclusione di un contratto, segnali, indicazioni , insegne, messaggi, iscrizioni e altri testi pubblicati pubblicamente, informazioni visive e sonore che vengono utilizzate o possono essere utilizzate per informare un numero illimitato di persone su beni, lavori, servizi, determinate entità commerciali, funzionari, dipendenti di imprese o servizi pubblici o locali autorità autonome) devono essere duplicati nella lingua della minoranza nazionale (comunità) per decisione dei consigli di villaggio, città o città competenti. Questa disposizione deve tuttavia essere letta in combinazione con l’articolo 28 della Legge sulla lingua di Stato che richiede che tali informazioni siano disponibili in ucraino anche negli insediamenti con una popolazione quasi esclusivamente minoritaria. Lo ha affermato la Commissione di Venezia nel suo parere sulla legge sulla lingua di Stato“Il fatto che tutte le informazioni disponibili al pubblico siano disponibili anche in ucraino potrebbe comportare un pesante onere per tutti coloro che vogliono comunicare con il pubblico. (…) e che potrebbe essere così oneroso in alcune situazioni da avere un effetto dissuasivo sull’esercizio della libertà di espressione.”[42] La Commissione ha invitato le autorità a riesaminare la disposizione alla luce del principio di proporzionalità.[43] Questo invito è ancora valido.
Articolo 10, comma 9: campagna elettorale
L’articolo 10, paragrafo 9 rende possibile l’uso delle lingue minoritarie per il materiale della campagna elettorale negli stessi comuni. Ciò è positivo, tuttavia l’obbligo di disporre di tale materiale anche in ucraino appare come una restrizione sproporzionata alla libertà di espressione. La Commissione di Venezia, nel parere sulla legge sulla lingua di Stato, aveva già affermato che “distribuendo materiale elettorale, i candidati alle elezioni e i partiti politici che li sostengono non esercitano una funzione pubblica. Si avvalgono della libertà di espressione soltanto per trasmettere all’elettorato le proprie idee politiche e il proprio programma. La libertà di espressione implica la libertà di scegliere i mezzi e anche la lingua con cui comunicare”. Secondo la Commissione di Venezia, l’articolo 18, comma 4, della legge sullo Statolingua “non soddisfa le condizioni che devono essere soddisfatte per giustificare la limitazione della libertà di espressione che essa comporta, poiché non è chiaro come tale limitazione possa essere considerata “necessaria in una società democratica”, in sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU”.[44]
La Commissione di Venezia ha inoltre affermato che “dovrebbe essere possibile distribuire il materiale della campagna elettorale in qualsiasi lingua non solo nelle aree di residenza compatta delle minoranze ma in tutto il paese. Inoltre, l’obbligo di distribuire solo materiale pubblicato in ucraino e tradotto/doppiato in un’altra lingua potrebbe imporre un pesante fardello ad alcuni partiti politici o candidati in cerca di voti dalle comunità minoritarie. Se le autorità desiderano avere tali materiali anche in ucraino, sarebbe opportuno che lo Stato fornisse un adeguato sostegno finanziario per la loro traduzione, doppiaggio o sottotitolaggio.”[45] In una recentissima sentenza, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha chiarito che la campagna elettorale nelle lingue minoritarie dovrebbe essere consentita.[46]
Nel loro contributo scritto, le autorità hanno affermato che “la partecipazione alle elezioni e l’esercizio di altri diritti civili da parte dei cittadini ucraini implica la conoscenza della lingua statale”. Pur riconoscendo l’importanza della lingua ufficiale e della sua conoscenza da parte di tutta la popolazione, la Commissione di Venezia ritiene che, se reso esplicitato nella legislazione, tale requisito non sarebbe conforme agli standard internazionali, che non consentono di far dipendere i diritti civili e politici sulla conoscenza della lingua. La Commissione di Venezia non può quindi non ribadire che la necessità di avere tutto il materiale elettorale in ucraino, così come la limitazione dell’uso delle lingue minoritarie agli insediamenti con un’importante popolazione minoritaria, non soddisfano le condizioni di limitazione della libertà di espressione stabilite all’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU, e raccomanda di rivedere tale disposizione.[47]
Articolo 10, paragrafo 10: comunicazione con le autorità
Ai sensi dell’articolo 10, comma 10, “[s]specifiche/caratteristiche dell’uso delle lingue delle minoranze nazionali (comunità), vale a dire, ma non limitate a (…) informazioni topografiche, comunicazione con le autorità, anche quando si fornisce assistenza di emergenza (…) saranno determinate da la metodologia approvata dal Gabinetto dei Ministri dell’Ucraina sulla base delle principali disposizioni della FCNM e dell’ECRML”. Il riferimento ai trattati del Consiglio d’Europa è positivo.
Una delle principali lacune della legislazione precedente era l’assenza di norme sull’uso delle lingue minoritarie in contatto con e da parte delle autorità amministrative come disciplinato dall’articolo 10, paragrafo 2, FCNM e dagli articoli 10, paragrafi 2 e 4, ECRML. Ciò è stato criticato dalla Commissione di Venezia.[48] È quindi positivo che l’uso delle lingue minoritarie in“Comunicazione con le autorità. sulla base delle principali disposizioni della FCNM e dell’ECRML” è ora previsto dalla Legge. La Commissione di Venezia rileva tuttavia che l’articolo 10, comma 10, non contiene norme precise sull’uso delle lingue minoritarie nei contatti con l’amministrazione, ma incarica solo il Consiglio dei ministri di sviluppare una “metodologia” basata sulle principali disposizioni della FCNM e ECRML”. Secondo le autorità,“[i]t si prevede che la metodologia determinerà le specificità dell’uso delle lingue delle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina nei luoghi in cui i loro membri risiedono tradizionalmente, nelle aree in cui costituiscono una parte significativa della popolazione, così come criteri in base ai quali dovrebbe essere applicato l’algoritmo pertinente. Inoltre, la metodologia può specificare le specificità dell’uso delle lingue delle minoranze nazionali (comunità) definite dalla Legge dell’Ucraina “Sulle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina”,ad esempio, per quanto riguarda termini come ‘luoghi in cui risiedono tradizionalmente persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità).‘ O ‘luoghi in cui tali persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità) costituiscono una parte significativa della popolazione», o determinare il numero di
persone la cui richiesta sia sufficiente ad assicurare la traduzione nella lingua di Stato in occasione di eventi culturali, artistici, di intrattenimento e spettacolari organizzati da associazioni pubbliche di minoranze nazionali (comunità)”. La Commissione di Venezia ritiene che per il
Nell’attuazione del diritto di comunicare con l’amministrazione in una lingua minoritaria, le autorità ucraine dovranno tenere conto delle specificità delle amministrazioni centrali, regionali e locali e della dimensione delle minoranze concrete. La Commissione raccomanda tuttavia di determinare nella legge stessa i criteri essenziali della metodologia. La Commissione di Venezia raccomanda pertanto di rivedere l’articolo 10, paragrafo 10, per determinare in questo articolo gli elementi essenziali del diritto di utilizzare la lingua minoritaria, incorporando tutti gli impegni ratificati ai sensi degli articoli 10, paragrafi 2 e 4, dell’ECRML.[49] Inoltre, l’articolo 10, paragrafo 10, si applica “nelle zone tradizionalmente abitate da persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità) o laddove tali persone costituiscono una parte significativa della popolazione, su richiesta di tali persone e se tale richiesta risponde a bisogni reali”. Mentre la prima parte della frase dovrebbe essere definita in modo da garantire la certezza del diritto, e in modo estensivo (vedi supra par. 53), il requisito dei “bisogni reali” sembra essere una ripetizione della formulazione dell’articolo 10 (2) FCNM. La Commissione di Venezia raccomanda pertanto di considerare una definizione più concreta in modo da evitare limitazioni ingiustificate e irragionevoli dell’effetto della disposizione in questione.”.[50]
Infine, la Commissione di Venezia ribadisce la raccomandazione formulata nel suo parere sulla legge sulla lingua di Stato del 2019, secondo cui la legge dovrebbe garantire la possibilità ai dipendenti pubblici, nel rispondere ai privati che si rivolgono alle autorità pubbliche, di rispondere anche nelle lingue minoritarie, se possono farlo (paragrafi 59-61).
Diritto allo studio
Articolo 11, paragrafo 1, riforma del sistema educativo
Per quanto riguarda il diritto all’istruzione, l’articolo 11, comma 1, della legge fa riferimento alla legge “sull’istruzione”. Nel parere del 5 settembre 2017 la Commissione di Venezia ha esaminato approfonditamente l’articolo 7 di tale legge.[51] Pur sottolineando che migliorare la conoscenza e la competenza nella lingua ucraina di tutti gli alunni ucraini è uno scopo legittimo, la Commissione di Venezia ha anche sottolineato che le misure adottate per raggiungere questo scopo devono essere adeguatamente bilanciate con garanzie e misure per l’istruzione in e/o o delle lingue delle minoranze ucraine (par. 77). Più specificamente devono essere conformi al principio di proporzionalità, il che implica che l’opzione politica scelta “dovrebbe essere quello che ha il minor impatto possibile sugli interessi legittimi degli interessati.” (punto 95). Inoltre, la Commissione di Venezia ha raccomandato che l’Articolo 11(1) della Legge sulle Minoranze garantisca il diritto delle persone appartenenti a minoranze nazionali ad essere istruite nella propria lingua così come i loro diritti linguistici nell’intero processo educativo, quando è necessario ragionevolmente richiesto dagli standard internazionali applicabili,cioè. nelle zone abitate tradizionalmente o in numero consistente da persone appartenenti a minoranze nazionali e se la domanda è sufficiente.
Nel suo parere del 2017, la Commissione di Venezia ha espresso diverse preoccupazioni e proposto diverse raccomandazioni (vedi sopra paragrafo 14), al fine di rispettare gli standard internazionali ed europei sui diritti delle minoranze nell’istruzione. Nel presente parere, la Commissione di Venezia non ha rivalutato in modo esaustivo l’attuale situazione complessiva della tutela delle lingue minoritarie nel campo dell’istruzione in Ucraina. Più specificamente, la Commissione di Venezia non ha esaminato la legge sull’istruzione secondaria completa adottata dalla Verkhovna Rada nel marzo 2020, che contiene modelli educativi dettagliati per le minoranze nazionali. La Commissione di Venezia prende inoltre atto della sentenza della Corte costituzionale dell’Ucraina del 2 ottobre 2019 in cui la Corte ha ritenuto che adottando la legge sull’istruzione lo Stato aveva creato le condizioni per la piena realizzazione dei rispettivi diritti delle minoranze nazionali, comprese le minoranze indigene popoli dell’Ucraina, di studiare la propria lingua materna, nonché di ricevere un’istruzione nella lingua di Stato, indipendentemente dalla loro origine.
La Commissione ritiene tuttavia opportuno fare riferimento alle principali preoccupazioni e raccomandazioni espresse nel parere del 5 settembre 2017, più specificatamente per quanto riguarda 1) la mancanza di insegnanti qualificati e di libri scolastici e di metodologia pedagogica adeguati per l’insegnamento della lingua ucraina (par. 79); 2) la notevole riduzione del volume di insegnamento attraverso le lingue minoritarie (par. 87), mettendo a rischio la sopravvivenza delle scuole minoritarie (par. 99), la conoscenza della lingua minoritaria e quindi anche l’identità linguistica delle minoranza (punti 101-104) e 3) il trattamento differenziato delle diverse lingue minoritarie – le lingue delle popolazioni indigene, le lingue delle minoranze nazionali che sono lingue dell’UE e le lingue delle minoranze che non sono lingue dell’UE – che, senza una giustificazione convincente, deve essere qualificata come discriminazione – (punti 106-115). Queste preoccupazioni e raccomandazioni restano valide nella misura in cui non sono state adeguatamente soddisfatte nelle successive leggi speciali.
La Commissione di Venezia rileva inoltre che il legislatore ucraino ha rinviato al 1° settembre 2023 la piena attuazione della riforma che implica la graduale trasformazione del sistema scolastico secondario di lingua minoritaria in un sistema scolastico di lingua statale. La pandemia di COVID-19 e l’aggressione militare da parte della Federazione Russa e il loro impatto negativo sul bilancio dello Stato sembrano tuttavia aver influito sulla piena attuazione della riforma. Come affermato nel contributo scritto delle autorità, “il lavoro necessario sull’adattamento dei programmi di studio educativi e disciplinari viene svolto in collaborazione con le autorità educative locali; sono in preparazione libri di testo, manuali e materiali metodici. Viene inoltre presa in considerazione la questione dell’eventuale estensione del periodo transitorio per l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 5 della legge ucraina “sull’istruzione secondaria generale completa”. Nessuna scuola in cui ai bambini vengono insegnate le lingue delle minoranze nazionali (comunità) sarà chiusa.” La Commissione di Venezia riconosce gli sforzi compiuti dalle autorità ucraine per cercare di fornire libri di testo adeguati e supporto scientifico e metodologico per l’insegnamento della lingua ucraina. Prende inoltre atto con soddisfazione della disponibilità delle autorità a rinviare ulteriormente tale attuazione e raccomanda di farlo esplicitamente nella legge, riconsiderando nel frattempo la riforma alla luce delle raccomandazioni contenute nel suo parere del 2017.
Articolo 11, paragrafo 2, insegnanti di lingue minoritarie
L’articolo 11, paragrafo 2, prevede che lo Stato promuova la formazione e il miglioramento delle qualifiche degli operatori pedagogici e accademici nelle lingue delle minoranze nazionali (comunità). La Commissione di Venezia accoglie favorevolmente questa disposizione. Al fine di garantire la sua piena conformità con l’articolo 12, comma 2, FCNM, che menziona espressamente l’accesso ai libri di testo, raccomanda tuttavia di completarlo con l’obbligo per lo Stato di fornire libri di testo e materiale didattico nella lingua minoritaria.
Articolo 11, paragrafo 3, istituti di istruzione privati
L’articolo 11, paragrafo 3, afferma che “istituti di istruzione privati che forniscono un’istruzione secondaria generale completa” hanno il diritto di scegliere la lingua del processo educativo“ad eccezione degli istituti di istruzione che ricevono fondi pubblici”. Questi ultimi sono obbligati a garantire che gli studenti padroneggino la lingua statale secondo gli standard statali. Gli istituti di istruzione privati che utilizzano la lingua delle minoranze non possono quindi ricevere finanziamenti pubblici. Questa disposizione è in parte conforme a una delle raccomandazioni formulate dalla Commissione nel suo parere del 2017.[52] Inoltre, il testo della legge dà l’impressione che la scelta della lingua di istruzione non si applichi all’istruzione primaria e superiore, ma le autorità ucraine hanno informato la Commissione di Venezia che “l’istruzione secondaria” nella legge ucraina comprende quella che viene comunemente chiamata istruzione primaria, e che una legislazione specifica si applica all’istruzione superiore. La Commissione di Venezia prende atto con soddisfazione di questa spiegazione.
Politica pubblica nell’ambito delle minoranze nazionali (comunità) (sezione III); cooperazione internazionale e relazioni estere delle minoranze nazionali (comunità) (sezione IV); disposizioni finali e transitorie (sezione V)
Le disposizioni della sezione III sono in generale accolte con favore. Gli obiettivi di politica pubblica nell’ambito delle minoranze nazionali sono ampi (articolo 13). Tuttavia, un ulteriore obiettivo della politica statale nel campo delle minoranze nazionali potrebbe essere introdotto nell’articolo 13, paragrafo 1:“5) garantire la sopravvivenza linguistica di quelle lingue che rischiano di scomparire”.
È previsto, il che è positivo, un sostegno finanziario da parte del Bilancio dello Stato alle attività legate all’esercizio dei diritti e delle libertà delle minoranze nazionali e alle associazioni pubbliche delle minoranze nazionali (articolo 14).
Per quanto riguarda le competenze dei vari enti pubblici, la legislazione precedente attribuiva agli organi di autogoverno locale il diritto di prevedere indicazioni topografiche nelle lingue minoritarie. La Commissione di Venezia raccomanda di reintrodurre tale regola.
L’articolo 19 riguarda i centri per le minoranze nazionali (comunità). Il suo comma 3 prevede un’ampia delega alle competenti amministrazioni statali e alle autonomie locali circa la procedura per la loro istituzione, gli indirizzi principali e le forme di attività. Sarebbe tuttavia opportuno formulare la legge in modo più preciso riguardo alla composizione, ai poteri e ai compiti dei centri.
In generale, la Sezione IV sulla cooperazione internazionale e le relazioni estere è benvenuta. L’articolo 21, paragrafo 1, è chiaramente ispirato all’articolo 17 FCNM. L’articolo 21, paragrafo 2, vieta alle persone appartenenti a minoranze nazionali (comunità) e ad associazioni pubbliche di minoranze nazionali (comunità) di cooperare e ricevere assistenza da stati stranieri, individui e ONG di altri stati, ONG internazionali e altre istituzioni straniere “le cui attività mirano all’eliminazione dell’indipendenza dell’Ucraina, alla modifica dell’ordine costituzionale con mezzi violenti, alla violazione della sovranità e all’integrità territoriale dello Stato, alla minaccia della sua sicurezza, alla presa illegale del potere statale, alla promozione della guerra e alla violenza, all’incitamento inimicizia interetnica, razziale, religiosa, violazione dei diritti umani e delle libertà, salute della popolazione”. Nel loro contributo scritto, le autorità hanno affermato che “queste disposizioni sono dettate piuttosto da urgenti considerazioni di sicurezza nazionale, tenendo conto dell’esperienza della guerra ibrida e della strumentalizzazione della questione etnica da parte della Federazione Russa in Ucraina e all’estero per giustificare la sua aggressione armata contro l’Ucraina e minare la stabilità politica interna della società ucraina”. Interpretati in modo restrittivo, questi divieti non andrebbero contro la libertà di associazione. Poiché sono legati alla situazione specifica dell’aggressione armata contro l’Ucraina, dovrebbero piuttosto figurare nelle disposizioni transitorie (cfr. i paragrafi successivi), o nella legislazione penale, come deroghe ai sensi degli articoli 15 CEDU e dell’articolo 4 ICCPR per evitare qualsiasi restrizione eccessiva della libertà di associazione. In ogni caso, non dovrebbero prendere di mira specificamente le persone appartenenti alle minoranze nazionali e le loro organizzazioni (vedi sotto paragrafi 73-74).
Ai sensi del punto 3 delle disposizioni finali e transitorie,
– il diritto di riunione pacifica (articolo 7),
– il diritto al finanziamento statale di eventi legati all’attuazione dei diritti e delle libertà delle minoranze nazionali (articolo 14),
– il diritto dei rappresentanti delle ONG delle minoranze nazionali a partecipare agli organi consultivi delle amministrazioni statali e dei consigli locali (articolo 18),
– il diritto delle ONG delle minoranze nazionali a far parte dei Centri delle minoranze nazionali (comunità) istituiti dalle amministrazioni statali regionali (articolo 19)
– il diritto degli individui appartenenti a minoranze nazionali a essere membri delle commissioni bilaterali intergovernative per garantire i diritti e le libertà delle minoranze nazionali (articolo 20, parte 3)
“sono soggetti a limitazione temporanea nell’esercizio e nella protezione durante il periodo della legge marziale in Ucraina e sei mesi dopo la sua cessazione (annullamento).”
Il diritto di riunione pacifica e il diritto di associazione sono garantiti sia dall’articolo 11 della CEDU che dagli articoli 21 e 22 dell’ICCPR. Nel contesto dell’aggressione armata della Federazione Russa contro l’Ucraina, le autorità ucraine hanno presentato dal 2014 diverse notifiche di deroga ai sensi dell’articolo 15 della CEDU e dell’articolo 4 dell’ICCPR.[53] [54] L’Ucraina ha derogato specificamente ai suoi obblighi relativi alla suddetta libertà di riunione e di associazione. Ai sensi sia dell’articolo 15 della CEDU che dell’articolo 4 dell’ICCPR, sono possibili deroghe a queste libertà, a condizione che siano strettamente richieste dalle esigenze della situazione e che non siano discriminatorie.
Nella misura in cui le restrizioni temporanee si applicano solo alle persone appartenenti a minoranze nazionali, la Commissione di Venezia fa propria la posizione assunta dall’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani secondo cui “le misure previste dal paragrafo 3 delle disposizioni transitorie appaiono discriminatorie e quindi non in linea con l’articolo 4 dell’ICCPR.”54
Sarebbe inoltre opportuno che la legge specificasse nella sezione V un elenco delle questioni da disciplinare a livello di diritto derivato e determinasse la portata di tali questioni.
Conclusione
Il 26 gennaio 2023, il presidente del comitato di monitoraggio dell’Assemblea parlamentare ha richiesto un parere alla commissione di Venezia sulla legge sulle minoranze nazionali (comunità) dell’Ucraina.
La Commissione di Venezia è grata alle autorità ucraine per la loro collaborazione nella preparazione del presente parere; e in particolare la loro disponibilità e interesse per un dialogo costruttivo con la Commissione di Venezia.
La Commissione di Venezia accoglie con favore l’adozione di una nuova legge sulle minoranze nazionali, attesa da tempo, che fornisce una serie di garanzie in conformità con gli standard internazionali. Tuttavia, per garantire la piena conformità a tali standard, alcune disposizioni di tale legge dovrebbero essere riconsiderate.
La Commissione di Venezia formula pertanto le seguenti raccomandazioni chiave sulla Legge sulle minoranze nazionali (comunità):
Estendere a tutte le persone il diritto di organizzare eventi nelle lingue minoritarie (articolo 10, paragrafo 3);
Eliminare l’obbligo di cui all’articolo 10, paragrafo 3, di prevedere l’interpretazione in ucraino delle informazioni sugli eventi pubblici su richiesta dei visitatori (spettatori), o almeno riconsiderarlo alla luce del principio di proporzionalità;
Riconsiderare gli obblighi relativi all’editoria libraria e alle librerie (art. 10, comma 5), alla luce del principio di proporzionalità;
Garantire maggiore certezza giuridica riguardo alla possibilità di far tradurre le iscrizioni ufficiali (articolo 10, paragrafo 7) e le informazioni generali (articolo 10, paragrafo 8) in una lingua minoritaria;
Rivedere l’articolo 10, paragrafo 10, prevedendo nella legge stessa criteri per l’adozione della metodologia, al fine di garantire l’uso delle lingue minoritarie nei contatti con le autorità amministrative in conformità con l’articolo 10 FCNM e con gli impegni ratificati dall’Ucraina ai sensi dell’articolo 10(2) e 10(4) CERM;
Inoltre, la Commissione di Venezia formula le seguenti raccomandazioni su altre leggi già valutate e a cui fa riferimento esplicitamente o implicitamente la Legge sulle minoranze nazionali (comunità):
Riconsiderare le disposizioni contenute in altre leggi contenenti limitazioni alla libertà di utilizzo della lingua minoritaria e trattamenti differenziati delle lingue minoritarie, alla luce dei precedenti Pareri della Commissione di Venezia;[55] (v. però anche par. 41, ultima frase, ritenendo giustificato un periodo transitorio fino alla fine della legge marziale, per modificare le specifiche disposizioni contenenti un trattamento differenziato tra le lingue minoritarie dell’UE e quelle extracomunitarie);
Garantire il diritto di accesso ai mass media nelle lingue minoritarie (articolo 10, comma 4), eliminando le quote previste dal punto 7, comma 24, lettera c), delle disposizioni finali e transitorie della legge sulla lingua di Stato e dall’articolo 40 della Legge dell’Ucraina sui media del 13 dicembre 2022;
Rinviare ulteriormente la graduale trasformazione del sistema scolastico delle lingue minoritarie e riconsiderarlo alla luce del parere del 2017 della Commissione di Venezia.[56]
Altre raccomandazioni si trovano nel testo del parere.
La Commissione di Venezia resta a disposizione delle autorità ucraine e dell’Assemblea parlamentare per ulteriore assistenza in questa materia.

[1] Carta europea delle lingue regionali o minoritarie, terzo rapporto del comitato di esperti sull’Ucraina (CM(2017)97), 27 settembre 2017, § 1.

[2] Vedi par. 22.

[3] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 16; CDL-AD(2004)013, Parere su due progetti di legge che modificano la legge sulle minoranze nazionali in Ucraina, § 9; CDL-AD(2004)022, Parere sull’ultima versione del disegno di legge che modifica la legge sulle minoranze nazionali, § 6.

[4] L’ACFC ha adottato quattro pareri sull’Ucraina: ACFC/INF/OP/I(2002)010, Primo parere sull’Ucraina, adottato il 1° marzo 2002; ACFC/INF/OP/II(2008)04, Secondo parere sull’Ucraina, adottato il 30 maggio 2008;

ACFC/INF/OP/III(2012)02, Terzo parere sull’Ucraina, adottato il 22 marzo 2012; ACFC/OP/IV(2017)002, Quarto parere sull’Ucraina, adottato il 10 marzo 2017.

[5] L’ECRML ha adottato tre rapporti sull’Ucraina: Ciclo di monitoraggio iniziale, ECMRL (2010) 6, 7 luglio 2010; applicazione della Carta in Ucraina. 2nd ciclo di monitoraggio, ECRML (2014) 3, 15 gennaio 2014; applicazione della Carta in Ucraina. 3rd relazione relativa all’Ucraina, 24 marzo 2017.

[6] ECRI rapporto sull’Ucraina, quinto ciclo di monitoraggio, adottato il 20 giugno 2017; ECRI conclusioni sull’attuazione delle raccomandazioni nei confronti dell’Ucraina, soggetto a seguito intermedio, adottata il 7 aprile 2020.

[7] Cfr. ad esempio la dichiarazione del Commissario del CdE per i diritti umani del 29 ottobre 2019: Le politiche linguistiche dovrebbero accogliere la diversità, proteggere i diritti delle minoranze e disinnescare le tensioni

[8] Vedi RaccomandazioneCM/RecChL(2018)6 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sull’applicazione della Carta europea delle lingue regionali o minoritarie da parte dell’Ucraina, adottata il 12 dicembre 2018.

[9] Commissione di Venezia, CDL-AD(2004)013, Parere su due progetti di legge che modificano la legge sulle minoranze nazionali in Ucraina; CDL-AD(2004)022, Parere sull’ultima versione del disegno di legge che modifica la legge sulle minoranze nazionali; CDL-AD(2011)008, Parere sul disegno di legge sulle lingue in Ucraina.

[10] Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)030,

10 Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)030, Ucraina – Parere sulle disposizioni della Legge sull’istruzione del 5 settembre 2017, che riguardano l’uso della lingua di Stato e delle lingue minoritarie e di altre lingue nell’istruzione.

[11] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato.

[12] Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)030, Ucraina – Parere sulle disposizioni della Legge sull’istruzione del 5 settembre 2017, che riguardano l’uso della lingua di Stato e delle lingue minoritarie e altre lingue nell’istruzione, §§ 125-126.

[13] Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)030,

13 Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)030, Ucraina – Parere sulle disposizioni della legge sull’istruzione del 5 settembre 2017, che riguardano l’uso della lingua di Stato e delle lingue minoritarie e altre lingue nell’istruzione, § 120.

[14] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 139.

[15] 3aK0H yKpaiHU Ns 2827-IX npo Ha^oHanbHi MeHniUHU (cninbHomu) yKpaiHU, 13 rpygHH 2022 poky.

[16] 3aKOH yKpaiHU N 2494-XII npo Ha^oHanbHi MeHinuHUB yKpaiCiao, 25 HepBHH 1992 angusto.

[17] Si veda la Risoluzione CM/Res CM(2020)13 del Comitato dei Ministri sull’attuazione della FCNM da parte dell’Ucraina, 8 dicembre 2020, raccomandazione per un’azione immediata n. 2ACFC/OP/IV(2017)002, Quarto parere sull’Ucraina, adottato il 10 marzo 2017, che raccomanda di “adottare senza indugio e in stretta consultazione con i gruppi interessati, un quadro giuridico adeguato e completo per la protezione delle minoranze nazionali con meccanismi di attuazione efficaci” (par. 188).

[18] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato; CDL-AD(2017)030, Parere sulle disposizioni della legge sull’istruzione del 5 settembre 2017 che riguardano l’uso della lingua di Stato e delle lingue minoritarie e di altre lingue nell’istruzione

[19] Vedi paragrafi 13 e seguenti.

[20] Articoli 11, 92(3), 119(3).

[21] Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)030 -Ucraina – Parere sulle disposizioni della Legge sull’istruzione del 5 settembre 2017, che riguardano l’uso della lingua di Stato e delle lingue minoritarie e di altre lingue nell’istruzione, adottato dalla Commissione nella sua 113a Sessione Plenaria (Venezia, 8-9 dicembre 2017), § 54; CDL-AD(2019)032- Ucraina – Parere sulla legge sul sostegno al funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, adottato dalla Commissione di Venezia nella sua 121a sessione plenaria (Venezia, 6-7 dicembre 2019). §28; CDL-AD(2004)026. Parere sul disegno di legge riveduto sull’esercizio dei diritti e delle libertà delle minoranze nazionali ed etniche in Montenegro adottato dalla Commissione di Venezia nella sua 59a sessione plenaria (Venezia, 18-19 giugno 2004), § 44; CDL-AD(2004)013. Parere su due progetti di legge che modificano la legge sulle minoranze nazionali in Ucraina adottati dalla Commissione di Venezia nella sua 58a sessione plenaria (Venezia, 12-13 marzo 2004), § 47.

[22] Nazioni Unite, Relatore Speciale nel campo dei diritti culturali. A/77/290. Sviluppo e diritti culturali: i principi, par. 79.

[23] Nazioni Unite, Relatore Speciale sui diritti dei popoli indigeni. A/HRC/45/34. Il mandato ha effetti a favore della tutela dei diritti dei popoli indigeni. Osservazioni sui processi di consultazione, par. 60.

[24] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 34.

[25] Legge dell’Ucraina n. 1616-IX sulle popolazioni indigene dell’Ucraina, 1 luglio 2021 (3aKOH yKpaïHU N 1616-IX npo KopiHHi Hapogu yKpaïHU, 1 nunHH 2021 poky),

[26] Nel suo Commento Tematico n. 4 (paragrafo 31), l’ACFC ritiene che “consegue implicitamente dal fatto che solo gli articoli 10(2), 11(3) e 14(2) della Convenzione quadro stabiliscono garanzie specifiche in settori tradizionalmente abitato da persone appartenenti a minoranze nazionali, che la durata della residenza nel Paese non è da considerarsi un fattore determinante per l’applicabilità della Convenzione Quadro nel suo complesso. Ha inoltre costantemente sostenuto che qualsiasi restrizione temporale dovrebbe essere considerata in modo flessibile e che le distinzioni nel trattamento di gruppi altrimenti simili basate esclusivamente sulla durata della loro residenza nel territorio possono essere ingiuste”.

[27] Commento tematico ACFC n.4.

[28] Secondo il Relazione esplicativa alla FCNM, “I partiti potrebbero promuovere – nel quadro dei loro ordinamenti costituzionali –Tra l’altro le seguenti misure:

– consultazione di queste persone, mediante procedure adeguate e, in particolare, attraverso le loro istituzioni rappresentative, quando le Parti contemplano misure legislative o amministrative che possano riguardarle direttamente;

– coinvolgere tali soggetti nella preparazione, attuazione e valutazione dei piani e dei programmi di sviluppo nazionale e regionale che possano riguardarli direttamente;

– intraprendere studi, insieme a queste persone, per valutare il possibile impatto su di loro delle attività di sviluppo previste;

– partecipazione effettiva delle persone appartenenti alle minoranze nazionali ai processi decisionali e agli organi elettivi sia a livello nazionale che locale;

– forme di governo decentralizzate o locali”.

[29] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato

[30] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 44.

[31] Commissione di Venezia, CDL-AD(2020)012, Lettonia – Parere sulle recenti modifiche alla legislazione sull’istruzione nelle lingue minoritarie, paragrafi 112-114.

[32] Cfr. sotto i paragrafi 71 e segg.

[33] Cfr. Analisi HRMMU, pag. 8.

[34] Cfr. Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032 – Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, §§ 85 ss., sull’articolo 23 di detta legge. Sembra che l’articolo 10, commi 2-3, abroghi le norme più restrittive dello stesso articolo 23, ma questo va detto esplicitamente.

[35] Commissione di Venezia, CDL-AD(2016)007, Lista di controllo sullo Stato di diritto, II.A.7.

[36] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032 – Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 90; Analisi HRMMU, pp. 9-10.

[37] Analisi HRMMU, pag. 12.Vedi anche l’articolo 40 della Legge ucraina sui media adottata dalla Verkhovna Rada ucraina il 13 dicembre 2022.

[38] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 96.

[39] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, §. 94.

[40] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032 – Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 112.

[41] Analisi HRMMU, pag. 19.

[42] CDL-AD(2019)032 – Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 105.

[43] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, §§ 94, 105.

[44] CDL-AD(2019)032 – Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 65.

[45] CDL-AD(2019)032 – Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato, § 66.

[46] Cfr. anche CEDU,Mestan v. Bulgaria, n. 24108/15, 2 maggio 2023. Cfr. in particolare par. 33 della sentenza: su 37 Stati aderenti alla FCNM esaminati, solo Bulgaria e Ucraina hanno previsto tali restrizioni all’uso delle lingue nazionali minoritarie nelle campagne elettorali.

[47] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, §§ 64-67. Vedi già Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)016, Bulgaria – Parere congiunto sulle modifiche al codice elettorale, § 54.

[48] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, §§ 59-61.

[49] Le autorità ucraine hanno ratificato: l’articolo 10, paragrafo 2, lettera a) (uso della lingua nell’ambito dell’autorità locale o regionale); 10, comma 2, lettera c-d) (pubblicazione di atti ufficiali da parte degli enti locali e regionali anche nella lingua minoritaria); 10, comma 2, lettere e-f) (uso delle lingue minoritarie da parte degli enti locali e regionali nei dibattiti nelle loro assemblee, senza escludere l’uso della lingua ufficiale); 10, comma 2, lettera g) e 10, comma 4, lettera c) (rispetto, per quanto possibile, delle richieste dei dipendenti del servizio pubblico aventi conoscenza delle lingue minoritarie da assumere nel territorio in cui tale lingua è utilizzata).

[50] La comunicazione con le autorità giudiziarie è disciplinata in un altro atto legislativo.

[51] Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)030, Ucraina – Parere sulle disposizioni della Legge sull’istruzione del 5 settembre 2017, che riguardano l’uso della lingua di Stato e delle lingue minoritarie e altre lingue nell’istruzione, paragrafi 125-126, sopra citato al par. 14.

[52] Commissione di Venezia, CDL-AD(2017)030, Ucraina – Parere sulle disposizioni della Legge sull’istruzione del 5 settembre 2017, § 105.

[53] Vedere Analisi giuridica della deroga concessa dall’Ucraina ai sensi dell’articolo 15 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dell’articolo 4 del Patto internazionale sui diritti civili e politici 2 (coe.int).

[54] Nazioni Unite, Ufficio dell’Alto Commissario, Parere sul progetto di legge, p. 22

[55] Commissione di Venezia, CDL-AD(2019)032, Ucraina – Parere sulla legge a sostegno del funzionamento della lingua ucraina come lingua di Stato; CDL-AD(2017)030, Ucraina – Parere sulle disposizioni della Legge sull’istruzione del 5 settembre 2017, che riguardano l’uso della lingua di Stato e. Minoranze e altre lingue nell’istruzione.

[56] CDL-AD(2017)030, Ucraina – Parere sulle disposizioni della Legge sull’istruzione del 5 settembre 2017, che riguardano l’uso della lingua di Stato e. Minoranze e altre lingue nell’istruzione..

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